次の時代の地図 #19：ルールを決める場所が議会の外へ三つに分かれた

米上院は9月15日、暗号資産の市場構造法案を議場に載せるための動議を49対50で退けた。可決に要る60票に11票足りず、この法案は本体の採決に一度も到達していない。

だが同じ週、ルールは別の三か所で作られていた。規制当局は立法の失敗を名指しした上で時限的な免除を出し、米国の外ではすでに施行された制度が動き、そして誰も投票していない層では、機械が何をしてよいかの上限が各社の実装として先に出荷されていた。

ルールは消えていない。決める主体と、決まる速度と、決まったものの耐用年数が入れ替わっただけである。今週の地図は、その三つの入れ替わりを描く。

■ 49対50、ただし1票差ではない

記録投票234番。議題は「議事進行動議に対する討論終結動議」であって、法案そのものではない。上院はこの法案を審議するかどうかすら決められなかった。

この動議の可決には出席議員の5分の3、つまり60票が要る。49票は60票に11票足りない。49対50という並びだけを見て1票差と読むと、事実を取り違える。

賛成49は全員が共和党で、民主党からの賛成はゼロだった。反対50の内訳は、民主党46名に無所属2名、そして共和党4名である。共和党の造反は Collins、Hawley、Moran、Tillis の4名。Coons が棄権した。

5月の上院銀行委員会では15対9で可決されていた。委員会で賛成した民主党議員の一部が、本会議では反対に回っている。Alsobrooks はその1人で、自身の声明でそう説明している。

■ 断層線は2本あり、報道が描くのは片方だけ

民主党側が挙げた理由は、7月の段階から動いていない。公職者の倫理、消費者保護、不正金融、利益相反、市場の健全性。この5項目を強化すべきだという7名連名の声明が7月に出され、9月の反対票までその要求は変わらなかった。Booker は投票当日、大統領が私腹を肥やすことを許す法案は支持しないと述べている。

ここまでは広く報じられているとおりだ。だが共和党の4票は、この理由では説明がつかない。

Collins の声明は造反4名で唯一の公式説明だが、そこに倫理条項は出てこない。600ページ超に膨れ上がった法案が動く標的であること、そして地域銀行と信用組合から預金を流出させないかを、反対の理由として挙げている。

これは単独の懸念ではなかった。採決当日に提出された修正案のひとつは、ステーブルコインの利回り禁止条項の基準を、抜け穴を塞ぐ方向へ強化するものだった。提出者は Moran、共同提出者に Collins が名を連ね、翌日には Hawley が加わっている。造反した共和党4名のうち3名が、同じ修正案の上にいた。

倫理条項は民主党側の断層線を説明する。だが共和党側の断層線は、銀行の預金とステーブルコインの利回りにある。二つは別の力であり、片方だけでこの採決は説明できない。

説明がないのは Tillis ただ1人である。この議員は倫理条項の交渉当事者で、その条項がほぼ全面的に反映された最終案に反対票を投じた。そして同じ日に、否決された投票の再審議動議を提出している。反対側に回った者が、復活の権利だけは確保した形になる。9月に入ってから、理由を述べた発言はない。

この法案が年内に議場へ戻るかどうかは、理由を語らない1人の手の中にある。

■ 中身が近づくほど、票は遠ざかった

予測市場は、この法案が年内に成立する確率を8%前後で値付けしている。2月には82%だった。6月末に48%、8月初旬に13.5%、そして9月の否決を挟んで現在の水準にある。市場の読みであって、将来そのものではない。だが下がり方には向きがある。

奇妙なのは、確率が落ちていく間、条文のほうはむしろ民主党の要求に近づいていたことだ。共和党の院内総務は採決前の演説で、この1年に民主党の求めで126件の実質的な変更を加えたと述べている。法案は600ページを超えるまで厚くなった。中身が歩み寄るほど、票は離れていった。

もうひとつ、投票の対象そのものに歪みがあった。9月14日に公表された最終案は、審議入りが成立してはじめて差し替えられる予定の本文だった。つまり議員は、正式には上院に存在していない条文の是非を問われている。Collins が動く標的と呼んだのは、この構造を指している。

交渉を打ち切ったのが誰かについては、一次資料どうしが正面から食い違う。共和党側は、民主党が要求を通してもらいながら合意に応じなかったと言う。Gallego と Alsobrooks は、合意に近づいていたところで共和党指導部が土壇場で協議を打ち切り採決を強行したと言う。交渉の記録は公開されておらず、現時点でどちらが正しいかは決着しない。ここは決着しないまま置く。

■ ペンを渡す側が、渡すと宣言した

日付だけを並べると、因果が見える。

8月20日、商品先物取引委員会の委員長が講演で予告した。CLARITY が止まり続けるなら、委員会は既存の権限を使って暗号資産市場の体系を作り始める、と。

9月15日、審議入りの動議が否決される。同じ日、上院銀行委員会の委員長は声明を出した。議会が立法するまで、証券取引委員会と商品先物取引委員会が明確なルールを定める番だ、と。次の立法日程には一切触れていない。法案を所管する委員会の長が、その日のうちにペンを当局へ渡している。

9月17日、証券取引委員会が免除命令を出した。トークン化された株式を扱う場を取引所の定義から、流動性を供給する事業者を業者の定義から、条件付き・期限付きで外すものである。同じ日、商品先物取引委員会も職員名義で不作為表明を出した。

証券取引委員会の委員長は、この措置を発表する声明の冒頭でこう書いている。今週、議会は多くの尽力にもかかわらず CLARITY 法案を前進させられなかった、と。立法の失敗が、行政措置の理由として明示的に書かれている。

ただし同じ声明の中に、この措置の限界も書かれている。委員長はこれを暫定的な措置と呼び、恒久的な規則制定が続かなければならないと述べた。実際、この委員会は暗号資産について最終規則をまだ1本も採択していない。存在するのは解釈通達、期限付きの免除命令、提案中の規則、そして職員レベルの不作為表明である。

職員の不作為表明は委員会の規則ではない。当局自身がそう書いている。ここを混ぜると、行政措置の強さを読み違える。

そして両委員会とも、5議席の多くが空いたまま動いている。速いが、薄い。速いが、可逆である。立法は遅いが、通れば簡単には戻らない。今週入れ替わったのは、この耐用年数のほうだ。

■ 制度があることと、効いていることは、どこでも別だった

米国の外に目を移すと、すでに効力を持っている制度がある。

欧州連合の包括規則は、ステーブルコイン部分が2024年6月30日、本体が同年12月30日に適用を開始した。加盟国ごとに残っていた経過措置は2026年7月1日に全域で終了している。認可を受けた事業者は349主体にのぼる。香港はプラットフォーム免許制度に加え、ステーブルコイン条例を2025年8月1日に施行した。日本は2023年6月に電子決済手段の制度を、2026年6月に仲介業を施行している。アラブ首長国連邦はドバイの規則集と中央銀行の決済トークン規則がいずれも効力を持ち、ディルハム建ての発行免許が3件出ている。

ここで「米国は遅れている」と書きたくなる。だが数字を最後まで見ると、その読みは持たない。

欧州の登録簿で、資産参照型トークンの発行体は0件である。電子マネー型は24主体。加盟国のうち5か国と欧州経済領域の2か国では、所管当局が正式に指定されないまま制度が動いている。監督を集約する法案は昨年末に提案されたきり、議会も理事会も立場を採択していない。

香港はステーブルコイン発行者の免許を2件出した。申請は36件あった。そして免許を受けた2社とも、規制対象のステーブルコインをまだ発行していないことを当局が確認している。制度も免許もあるが、まだ何も流通していない。

日本は暗号資産を金融商品取引法へ移す法律を7月に成立・公布したが、施行期日を定める政令がまだ出ていない。公布から1年以内という上限があるだけで、施行日は決まっていない。

シンガポールはステーブルコインの枠組みを2023年8月に確定させながら、3年間これを法制化しなかった。今月になって法改正の諮問を始めたところである。

そして英国は、この列に入らない。最終規則は6本すべて公布され、根拠となる政令も2月に制定された。それでも本体の施行は2027年10月25日で、今日効力を持っているのは2020年の資金洗浄対策登録と2023年の金融広告規制だけだ。制度開始の時期は当局自身のロードマップにあった2026年から1年以上後ろへ動き、ステーブルコインを決済規制へ取り込む案は取り下げられ、中央銀行が示していた保有上限案も撤回された。

国際基準の側はもっと率直だ。銀行の自己資本規制で暗号資産の取り扱いを定めた基準は2026年1月1日に発効したが、その3か月前の時点で最終規則を出していたのは27の加盟法域のうち2つだけだった。同じ表で、金利リスクの基準は93%、オペレーショナルリスクは89%が採用済みである。資金洗浄対策の国際機関の集計では、仮想資産に関する勧告を完全に遵守している法域は依然として1つしかない。送金時の情報通知の規則は83%の法域で立法されたが、そのうち6割は監督も執行も実績がない。実際に事業者を1社以上免許した法域の割合は、前年の65%から58%へ下がった。禁止を選ぶ法域は23%へ増えた。

米国で起きているのは、制度が決まらないことである。米国の外で起きているのは、制度が決まっても効き始めるまでに長い距離があることだ。どちらも同じ一つのことを示している。条文の成立と、市場での効力は、別の時計で動く。

■ 誰も投票していない層で、上限だけが先に出荷されている

機械が人に代わって金を払うとき、何をどこまで許すかを決めるのは誰か。この問いに対する答えは、三つの層のどこからも同時に出てきている。だが順番が、想像と逆になっている。

いちばん細かく書かれているのは、実装の層だった。ある決済プロトコルの仕様は、1回あたりの金額の範囲、繰り返し使うときの累計予算の上限、実行できる時間の窓、そして支払いを受け取ってよい相手の一覧を、署名付きの契約として定義している。この仕様は4月に改版され、同時に生体認証の標準化団体へ移管された。改版で加わったのは、人間がその場にいないまま決済を実行する流れである。別の陣営の仕様も、上限額、失効時刻、加盟店の識別子を指定できる。ただしこちらは1回限りの利用に限られ、仕様自体は試験段階だと明記されている。

機械に身元と権限を与える側も、すでに製品として出ている。あるクラウド事業者は、エージェント用の識別基盤を4月に一般提供へ移し、5月からは1ユーザー月15ドルの有料製品として売っている。別の事業者は8月、アプリをまたいでエージェントに権限を渡す仕組みと、複数の経路で登録されたエージェントの身元をひとつにまとめる仕組みを、相次いで一般提供にした。さらに別の事業者は、利用者がエージェントに権限を与えるかどうかを本人に尋ねる同意画面を今月追加した。同じ事業者は8月、エージェントが実際に支払うための機能そのものを一般提供にしている。やり取りごとに上限額と有効期限を基盤の側で強制し、予算を超える要求は署名の前に拒否する作りである。

標準化の層は、まだ入口にいる。カード業界の標準化団体が、エージェント決済の仕様の枠組みを草案として公開したのは9月1日である。意見募集の締切は9月30日、つまり11日後だ。草案には、利用者が定めた上限の範囲内でエージェントに購入を指示する場面や、繰り返しの購入と累計予算をどう扱うかが書かれている。業界全体で共有される形は、まだこれから決まる。機械への権限委任を扱うインターネット標準の文書も、5月に改版されたが草案のままで、正式な標準にはなっていない。

立法の層は、60票に届かない。

ただし、公的な側が何も見ていないわけではない。英国では金融行動監視機構が7月に報告書を出し、エージェントが金融で動くために要るものを、データ、身元、認可と委任、決済、責任の帰属、監査の6つに整理した。中央銀行は6月、次世代の小口決済基盤についての協議文書で、エージェント決済という用語を正式に定義している。自律的なソフトウェアが、利用者の定めたパラメータの範囲内で、その利用者に代わって決済を開始すること。金融政策委員会は4月の記録で、この領域のリスクを抽出するよう中央銀行と規制当局に正式に指示した。

だが当局が書いているのは、まだ答えではなく問いのほうである。中央銀行の副総裁は6月末の講演でこう述べた。我々の枠組みは自律的エージェントを想定して作られておらず、すべてのエージェントの行動について人間が介在することに頼るのは現実的とは言えない、と。同じ講演で論点として並べられたのは、利用者がどう安全に同意と認可を与えるか、誤った取引や不正の責任を誰に割り当てるか、そして各社が別々の手順を作るなかで当局が分断をどう避けるかだった。7月の報告書のほうは、英国はエージェントの身元を定義しておらず、その検証も求めておらず、運営者の登録簿も存在しないと書いている。

問いは立っている。答えはまだ規則になっていない。その間に、上限のほうは製品として売られている。

上限を決める作業が、立法から標準化へ、標準化から実装へと降りていったのではない。実装が先に細部まで書き、標準化がそれを追いかけ、公的な側はまだ問いを立てている段階にいる。順序が反転している。

ここで注意が要る。速いのが暗号資産側で、慎重なのが伝統的な金融側だ、という構図にはなっていない。

いま最も広く使われている暗号資産側の決済プロトコルには、上限も、累計予算も、有効期限も、支払い先の制限もない。権限を委ねる仕組みではなく、1回のリクエストごとにその場で払う仕組みだからである。カード国際ブランドが公開している集計でこの面を見ると、1回あたりの支払額は中央値でおよそ1セント、8月の1か月で約2,965万件に対し金額は約179万ドルだった。件数は年初から3倍以上に増えている。だが金額は昨年11月を頂点に横ばいのままだ。回数だけが増えて、額は増えていない。

同じ集計で、支払いの経路として使われている主要なチェーンの送金手数料はおよそ0.1セントである。中央値1セントの支払いに対し、手数料が1割を占める計算になる。技術としては成立しているが、無料ではない。

カード国際ブランドの1社が出した枠組みのほうも、エージェントを見分けて署名を検証するところまでで、金額の上限は持たない。時間の制限として署名の有効期間が8分あるだけである。

厳密な上限を先に書いたのは、むしろカードと決済の側から出た仕様だった。速い側と慎重な側は、想像と逆に並んでいる。

なお、上限を細かく設定できるとされる事業者の製品がほかにもあるが、公式の資料を直接確認できなかったものは、ここには書いていない。

■ この読みが外れるとしたら

三つある。

ひとつ。Tillis が再審議動議を実際に使い、法案が議場に戻った場合。そのとき決める場所は議会へ戻り、この地図は描き直しになる。理由を語らない1人が動けば、ほかの3名の造反理由はそのまま残るにせよ、時計は巻き戻る。

ふたつ。当局の措置が訴訟か政権交代で巻き戻る場合。可逆性は速さの代償であり、両方向に効く。委員長自身が暫定と呼んでいる措置は、次の委員長が別の判断をすればその日に性質が変わる。行政が速いという今週の観察は、行政が安定しているという意味を一切含まない。

みっつ。実装の層で大きな事故が起きた場合。機械が上限を超えて払う、あるいは権限が盗まれるという事故が公になれば、上限を決める主体は実装から規制へ引き戻される。そのときは順序が元へ戻る。

■ 11日後に閉じる窓と、11月に開く窓

日付のあるものだけを置く。

9月22日、英国の中央銀行がシステム上重要なステーブルコインについて出した実務規範の草案が、意見の受付を締め切る。

9月30日、カード業界のエージェント決済の枠組み草案が意見募集を終える。同じ日、英国の暗号資産事業者の認可申請の窓口が開く。規則はすでにあり、申請は2027年2月末まで受け付けられ、制度本体はその先の10月に動き出す。ひとつの日に、標準化の窓が閉じ、認可の窓が開く。

10月16日、シンガポールのステーブルコイン法制化の諮問が締め切られる。

11月9日、米議会が中間選挙後に戻る。年内に残る審議日はおよそ5週間で、つなぎ予算の期限は12月11日に置かれている。この5週間に法案の名前が日程へ載るかどうかが、立法の層が動くかどうかの答えになる。

■ 結語 — 決める者が決まらないルールは、いちばん速い場所に溜まる

前回は、払う者が決まらない費用の話を書いた。誰も請求してこなかったから誰も払っている自覚がなかった海の安全が、燃料価格という形で請求され始めた週のことだ。その費用は消えず、いちばん弱い場所に溜まった。

今週見たのは、その対になる現象である。決める者が決まらないルールもまた、消えない。上院が入場券を落としても、ルールを求める力は減らなかった。力は行き場を探し、いちばん速く動ける場所へ流れた。規制当局の暫定措置へ、すでに施行された他国の制度へ、そして誰の投票も経ていない実装の層へ。

三つの行き先には、それぞれ別の弱さがある。当局の措置は速いが、次の人事で変わる。他国の制度は効力を持つが、免許が出ても市場が動くとは限らない。実装は最も細かく最も速いが、それを書いたのは選ばれた者ではなく、売る者である。

地図の座標系が、また一つ動いた。前回は中央銀行を中心とする同心円から、海峡を結節点とする経路の図へ。今週は、議会を中心とする制度の図から、実装を起点とする配布の図へ。どちらの移動も、中心が消えたのではない。中心が空いたまま、周りだけが先に動いている。

次の地図で見たいのは、実装が書いた上限を、あとから誰が承認するのかである。標準化団体が追いつくのか。規制が事故のあとに書き直すのか。それとも、出荷された時点でそれが事実上の規則になり、承認という段階そのものが省かれるのか。

決める者のいない規則は、無効にはならない。ただ、誰に対して責任を負うのかが分からなくなるだけである。

🔗 一次ソース